來源：2023-01-14 瞭望 2023年第3期

◇全國共有8700多萬畝即可恢復為耕地的農用地，目前以種植非糧作物為主。對這一數量巨大的“準耕地”進行嚴格保護和監管，將為糧食安全儲備大量耕地資源

◇對耕作層的關注，正在成為耕地保護的重點。根據土壤學研究，一厘米厚的土壤形成需要約200年，如果形成黑土地，則需要更長時間。從某種程度而言，保護耕地就需保護耕作層

文?|《瞭望》新聞周刊記者?段羨菊?趙久龍

近期，《瞭望》新聞周刊記者在蘇中糧食主產區里下河平原一處田野看到，水稻收獲后小麥已播種。當地村民告訴記者，2022年開春之前，這塊農田曾被挖掘用于養蟹。和全國多地一樣，基層政府強化了嚴守耕地紅線的復耕行動，當地整治推進“退塘還田”。

對耕地更嚴格的保護正在轉向以立法為導向的精準保護。

2022年10月，自然資源部起草的耕地保護法（草案）（征求意見稿）完成了向社會各界征求意見的環節。意見稿明確“本法所稱耕地，是指利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農作物，每年可以種植一季及一季以上的土地”。南京農業大學中國資源環境與發展研究院院長曲福田等專家認為，突出耕作層是此次耕地保護立法的一個突破。

在此立法原則下，曲福田等專家認為，在“三調”公布的結果中，全國共有8700多萬畝即可恢復為耕地的農用地，對這部分以種植非糧作物為主的即可恢復為耕地的農用地，可納入耕地保護的范疇，對其中的優質耕地積極引導有序恢復，為糧食安全儲備充足的耕地資源。

8700多萬畝其他類型用地

有恢復潛力

曲福田近年來領銜開展名為“我國耕地保護制度體系創新與立法建議”的課題研究。課題組專家認為，現行國家法律法規中《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》給出耕地“是指用于種植農作物的土地”的概念釋義。

在實際操作當中，國土“一調”“二調”對耕地的界定基本一致，即有耕作層且能用于種植農作物的土地。國土“三調”對耕地的認定則執行“所見即所得”原則，以是否種植糧、棉、油、糖、蔬菜等為衡量，以土地利用現狀與種植屬性為依據判定耕地，排除了未種植農作物、“即可恢復”為耕地的農用地。

由于耕地內涵和判定標準不同，國土“三調”與“二調”耕地面積出現較大差異。以江蘇省為例，“三調”耕地6148.39萬畝，比以“二調”為底圖的2018年度土地變更調查結果（6894.21萬畝）少745.82萬畝，該數據與全省“三調”中標注即可恢復屬性的園地、林地、坑塘水面的面積大致相當。從全國來看，“三調”數據顯示，共有8700多萬畝其他類型用地即可恢復為耕地。

自然資源部有關人士透露，“三調”將主要流向林地、園地等的8700多萬畝耕地統計為即可恢復為耕地的農用地，主要原因在于：這樣區分地類后，可以有效支撐對耕地“非糧化”的管控，同時更好地落實2021年新修訂的土地管理法實施條例關于“嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”的規定。

曲福田等專家探討認為，定義耕地時強化對“耕作層”這一關鍵內涵的界定，有利于加強對耕地的保護，也有利于進一步強化對8700多萬畝“準耕地”價值的認知和監管。這些可恢復為耕地的農用地，相當部分是原來優質耕地，仍是糧食產能重要組成部分，是藏糧于地的載體。

圍繞自然資源部起草耕地保護法（草案）（征求意見稿）并征求各界意見，曲福田等專家建議完善耕地定義為：耕地，是指主要利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農作物，能持續耕耘的土地。在耕地定義中突出“耕作層”，適用范圍更加清晰，保護重點更加明確，既包括現在種植糧、棉、油、糖、蔬菜等常見農作物的耕地，也包括種植中草藥、（鮮切類）花卉等作物，或臨時種植（果）樹苗等即可恢復為耕地的土地。同時，排除破壞耕作層的設施農用地，例如地面硬化的養殖場、水田深挖改造形成的單一養殖水面等，切實將即可恢復耕地納入耕地保護與管理的范疇。

為妥善保護提供指引

對8700多萬畝即可恢復為耕地的農用地妥善保護一定程度可以彌補近年來全國耕地數量的減少。

農業種植結構調整受市場環境影響會出現波動，地方政府可在保護耕地的原則下因勢利導。一些基層干部群眾反映，對于農民而言農業結構調整有市場風險，單戶糧食種植雖然效益不高但收益穩定，還可將土地經營權流轉給其他人專業種植。有關部門可及時了解農業結構調整用地的收益變化、農民的意向變化等，采取有益于其他農用地“還糧”成耕地的舉措。

從用地的角度來看，隨著設施農業等成為一些地方重要的增收渠道，用地轉換成為發展之需。按照現行政策，設施農業屬于農業內部結構調整，可以使用一般耕地。其中，不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農田；破壞耕地耕作層，不得不使用永久基本農田的必須補劃。在嚴格耕地保護的背景下，給這些“準耕地”明確身份，有利于嚴格規范設施農業等的用地管理。

從一些地方的實踐看，納入耕地管理，有利于準耕地有序回歸。東部某縣自然資源和規劃局負責人接受記者采訪時介紹，這個縣在“三調”中標注為即可恢復為耕地的農用地約為15萬畝。當記者問這些地塊以后如何規劃用途時，他認為當縣內的一部分耕地經批準被用作建設用地時，這些“準耕地”將來可以恢復為耕地，以實現耕地保護“進出平衡”的考核和工作目標。

長期從事土地保護研究的南京審計大學副校長姜海等建議提升等級監管。希望在耕地保護法中明確因農業結構調整轉換為其他農用地，但耕作層完整，即可恢復為耕地，尤其分布在平原水網區的農用地，宜參照耕地嚴格用途管制，可參照耕地管理但不享受或部分享受耕地保護有關補貼。非農建設占用此類農用地的，應按不低于地區平均耕地質量等類別補充相應數量的耕地。

耕作層應成為保護重點

《瞭望》新聞周刊記者在東部某鎮采訪了解到，鎮政府整治“非糧化”耕地使其重還糧田，按每畝6000元向村委會支出補貼費用，修補耕作層。部分“準耕地”恢復為耕地，需要動用機械、耗費人力，配套建設溝渠等水利設施，耗費不菲。

在一些地方，盡管耕地面積恢復了，但原有耕地的耕作層不同程度受到破壞，地力數年難以恢復。8700多萬畝即可恢復為耕地的農用地，有的沒有破壞耕作層，有的破壞耕作層。對耕作層的關注，應作為這部分“準耕地”保護的重點。

根據土壤學研究，一厘米厚的土壤形成需要約200年，如果形成黑土地，則需要更長時間。耕作層決定耕地質量產能，從某種程度而言，保護耕地其實就是保護耕作層。

自然資源部將破壞原有耕作層、毀壞種植條件作為破壞耕地的典型案例。2021年底自然資源部公布的100起涉刑土地違法案件，有多起肆無忌憚毀壞耕作層。2016年11月至2019年3月，河北保定市某旅游發展有限公司未經批準擅自占用淶源縣東辛莊村土地137.02畝（耕地13.43畝）建生態觀光園，經鑒定“耕作層消失、種植條件嚴重損壞”。2018年，河南省鄭州市航空港實驗區陳某某等致永久基本農田“原有耕作層被破壞、種植條件遭到嚴重毀壞”。

《中華人民共和國土地管理法》規定“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良”；《基本農田保護條例》明確“占用基本農田的單位應當按照縣級以上地方人民政府的要求，將所占用基本農田耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良”。記者在采訪中了解到，盡管近年來政府在審批由耕地轉為建設用地的方案時，要求對耕地耕作層土壤剝離利用，切實做好耕地補充及其后期管護，但對剝離20厘米、30厘米還是60厘米，以及如何轉存利用，地方實際操作標準不一。由于操作難度大、運作成本高，現實中占用耕地耕作層的剝離再利用率亟待提升。

來源：新華社

編輯：湯晨潔

責編：趙倩倩

審核：吳軍